viernes, 26 de abril de 2019

El concepto y el análisis de la gobernabilidad ( Lectura Joan Oriol Prats)




“Doctorado en Gestión pública y gobernabilidad"

2018-2021



El concepto y análisis de la Gobernabilidad

(Breve resumen de la lectura de Joan Oriol P.)



José Enrique Armas Barrantes
Universidad Cesar Vallejo

pepearmasucv@gmailcom


1 Resumen


El concepto de gobernabilidad al largo del tiempo no ha encontrado una concepción clara, ello genera que tenga múltiples interpretaciones volviéndose difuso y subjetivo. Es por esto que los investigadores buscan generar una explicación concreta y precisa que pueda ser llevada a la práctica. En los últimos años se ha buscado la diferenciación de la gobernabilidad y la gobernanza entendiendo la primera como la eficacia de un estado y la segunda como la eficiencia del mismo.
El presente trabajo busca conocer la génesis de ambos conceptos y dar una aproximación práctica de los mismos.

2 Palabras Clave


Gobernabilidad, gobernanza, institucionalismo, actores estratégicos.




3 Introducción


El concepto de gobernabilidad a lo largo del tiempo no ha encontrado una concepción clara, ello genera que tenga múltiples interpretaciones volviéndose difuso y subjetivo. 
Siguiendo a Prats (2001), es posible distinguir cuatro grandes raíces que forjan el concepto de gobernabilidad, a saber: (1) los trabajos encargados por la Comisión Trilateral desde los 70; (2) la aplicación del concepto al entendimiento de los procesos de transición a la democracia; (3) su uso por los organismos internacionales; y (4) su utilización en la explicación de la construcción europea. 
Los primeros orígenes del concepto de gobernabilidad cabe situarlos en la obra de Crozier, Hungtinton y Watanuki (1975)2, donde se plantea la necesidad de superar el desajuste entre unas demandas sociales en expansión y la crisis financiera y de eficiencia del sector público que caracterizó los 70. 
Un segundo uso del término gobernabilidad surge para designar la consolidación de las democracias en transición. Autores como Guillermo O’Donnell (1979)3 o Adam Przeworski (1988) consideraron por gobernabilidad, “aquel estado de un país que, por un lado, evitaba la regresión autoritaria y, por otro, permitía avanzar, expandir y aprovechar las oportunidades sociales, económicas y políticas. Así pues, implícito a la gobernabilidad estaba la mejora del desempeño económico-social reforzado y generador de la mejora de lo político”


4 Cuerpo


Una corriente que ha contribuido a la mencionada amplitud y confusión acerca del concepto de gobernabilidad ha sido su utilización por las agencias internacionales como sinónimo de “governance” (o gobernanza - como recientemente ha propuesto y ha aceptado traducirlo la Unión Europea y la Real Academia de la Lengua Española respectivamente). Quizás la utilización más explícita del concepto ha sido la realizada por el Banco Mundial y el PNUD, quienes durante mucho tiempo han utilizado el término de gobernabilidad para referirse a: (1) el proceso y las reglas mediante los cuales los gobiernos son elegidos, mantenidos, responsabilizados y reemplazados; (2) la capacidad de los gobiernos para gestionar los recursos de manera eficiente y formular, implementar y reforzar políticas y regulaciones; y (3) el respeto de los ciudadanos y del estado a las instituciones que gobiernan las interacciones socio-económicas entre ellos. (Kauffman, Kraay y Labatón. 2000).
De la definición adoptada desde los organismos multilaterales interesa destacar la combinación que se realiza entre reglas del juego (por ejemplo, los procedimientos
de elección y toma de decisiones) y los resultados de la mismas en términos de eficacia y eficiencia (por ejemplo, de la implementación de regulaciones) y de legitimidad (valoración de los ciudadanos de sus instituciones). El problema de esta combinación es que falla en distinguir analíticamente entre gobernanza (o entramado institucional) y gobernabilidad (capacidad de gobierno conferida por dicho entramado institucional), lo que provoca confusión y conduce al citado desbordamiento conceptual imperante en torno a la gobernabilidad.
La distinción entre gobernabilidad y gobernanza se encuentra en el vértice de la problemática y la confusión aludidas anteriormente. Aunque no se trata de conceptos excluyentes sino complementarios, su distinción resulta imprescindible para reconocer analíticamente tanto el objeto de estudio, como las variables dependientes e independientes del mismo, es decir: su causalidad. A continuación, distinguimos brevemente estos conceptos siguiendo a Kooiman (1993) quien, desde la denominada teoría de la gobernanza, distingue acertadamente entre los mismos.
La distinción del profesor Kooiman nos sirve de punto de partida para distinguir entre gobernabilidad y gobernanza, conceptos que dicho autor considera como los fundamentos de una teoría sociopolítica de la gobernanza, pero que aquí los utilizaremos para sistematizar el concepto de gobernabilidad. Asimismo, utilizando las aproximaciones de otros autores como Coppedge (1996), Riker (1962), North (1981, 1990), o Coase (1935), se complementa la perspectiva más sociológica de Kooiman con aquellas derivadas del institucionalismo comparado, la economía política positiva, el institucionalismo histórico, y la teoría económica de la empresa. Como queda claro, nuestra conceptualización ahonda sus raíces en el
institucionalismo, movimiento que se encuentra en el centro de la discusión de las distintas problemáticas abordadas desde la gobernabilidad5.
En primer lugar, por gobernanza entenderemos los procesos de interacción entre actores estratégicos6 (Strom y Müller, 1999). Esta definición puede entenderse en clave más sociológica como las estructuras sociopolíticas que emergen y forjan dichos procesos de interacción de forma reflexiva (Granovetter, 1985). Así pues, como se resaltará en la siguiente sección, en esta definición ya se puede apreciar cómo el concepto de gobernanza es fundamentalmente una herramienta analítica y descriptiva, en cuanto los patrones de interacción ‘son los que son’, aunque, en la medida que también son el resultado de la acción de los actores, también tiene una dimensión normativa (Mayntz, 1993). Esto es así puesto que existen efectos no previstos y problemas de externalidades u oportunismo que requieren de la intervención normativa que alinee comportamiento e incentivos para producir mejores resultados de forma autosostenida.

Pero, si la gobernanza es la interacción forjada por las reglas del juego, ¿cómo entender entonces la gobernabilidad? Siguiendo de nuevo a Kooiman, entendemos la gobernabilidad como la capacidad de un sistema sociopolítico para gobernarse a sí mismo en el contexto de otros sistemas más amplios de los que forma parte.

A su vez, la gobernabilidad entendida como la capacidad de formular e implementar leyes permite adoptar el enfoque o aproximación de las capacidades elaborado por Sen (1985) y Sen y Nausbaum (1993). Para estos autores, la capacidad es el espacio intermedio que vincula, a un nivel individual y de la persona, sus dotaciones con sus potenciales realizaciones en términos de bienestar.



A lo largo del presente artículo se ha tratado de mostrar una visión algo más sintética y microanalítica de la gobernabilidad, entendiendo la misma como un puzzle formado por aportaciones de alcance medio cuya construcción es, ante todo, progresiva e incremental. Desde la gobernabilidad, la pregunta básica a responder estriba en cuáles son los determinantes institucionales de la capacidad de formulación en implementación de un gobierno. De esta forma, se pretende profundizar en el alineamiento entre las reglas del juego (instituciones), la interacción de actores estratégicos (gobernanza) y la capacidad del sistema para reforzarse a sí mismo; es decir, de traducir las demandas o preferencias ciudadanas en políticas efectivas.



Como se ha insistido, al partir del institucionalismo, el enfoque de la gobernabilidad es necesariamente interdisciplinar, aportando de este modo la base para un mayor diálogo crítico entre perspectivas y aproximaciones antes más marcadamente diferenciadas, como pueden ser, por ejemplo, las provenientes del institucionalismo histórico, sociológico o el de la elección racional. Al entender la gobernabilidad desde la interacción retroalimentada de

actores con distintos recursos y preferencias, se parte precisamente de las bases comunes señaladas por Offe (1996) del institucionalismo, facilitando de esta forma dicho encuentro entre perspectivas antes más compartimentalizadas.
Por otro lado, es necesario partir de una definición más operativa de gobernabilidad para poder realizar un estudio más microanalítico de sus fundamentos. Así, siguiendo la aproximación de las capacidades expuesta por Sen y Naussbaum (1996), se ha identificado la gobernabilidad como la capacidad de formular e implementar de un gobierno, distinguiendo entre una aproximación analítica de una de connotaciones más normativas. A su vez, dentro de la aproximación analítica y utilizando la célebre distinción de Isiah Berlin, se ha diferenciado entre aproximaciones negativas (gobernabilidad como ausencia de ingobernabilidad o crisis de gobierno, lo que se ha identificado como la condición necesaria pero no suficiente de la gobernabilidad y que se sitúa en la capacidad de formular) y aproximación positivas (en tanto se tiene en cuanto el para de la formulación y también la implementación, que resulta clave a la hora de entender cómo se transforman las políticas en rendimientos efectivos). Por otro lado, se han examinado los vínculos que mantiene la gobernabilidad con conceptos de índole más normativa como son el desarrollo humano y la democracia.


A este último respecto, se ha enfatizado los vínculos no siempre positivos que la gobernabilidad mantiene con la democracia y el desarrollo en términos de bienestar. De esta forma, aunque existen trabajos que parecen mostrar que la capacidad de un gobierno de resolver crisis presidenciales (y, por tanto, de evitar la ingobernabilidad) está relacionada con los niveles de democracia (Perez Liñán, 2001) o que determinadas instituciones políticas democráticas tienen una importancia clave pare entender los niveles de desarrollo humano (Gerring y Thacker, 2001; Welzel y Inglehart, 2001), los efectos de estas variables sobre la gobernabilidad distan todavía de estar sistematizados de forma consistente. Autores como Bardhan (1999) han señalado las limitaciones de las fórmulas democráticas para el desarrollo, mientras que los estudios sectoriales en áreas como las telecomunicaciones muestran que la democracia mantiene una doble relación de complementariedad y substitución con las instituciones políticas (Li, Qiang, y Xu, 2000).
Así pues, y en la línea de los trabajos de Beck et al. (2001), las complejas relaciones entre diseño institucional y políticas adoptadas distan de estar completamente identificadas y los resultados alcanzados son en algunos casos contradictorios.


Las preguntas referentes a cuáles son las instituciones más adecuadas para canalizar demandas en políticas efectivas y de bajo qué condiciones emergen dichas instituciones resultan así claves para empezar a tejer el marco de relaciones causales determinante de la gobernabilidad. A este respecto, conviene concluir haciendo referencia a un doble enfoque cada vez más utilizado por la literatura institucionalista (sobre todo la proveniente de la elección racional) para hacer frente a estas dos grandes preguntas: un enfoque que toma las instituciones como exógenas y otro que las toma como endógenas (Shepsle,1996).
Hasta hace bien poco, los estudios institucionales se habían centrado casi exclusivamente en el estudio de los efectos de las instituciones. Desde esta aproximación, las instituciones son tomadas como exógenas, o la variable independiente de los efectos que se desean analizar. Desde esta aproximación, se intentaba proporcionar un estudio más sistémico de los efectos de las instituciones o, lo que es lo mismo, de cómo las instituciones constreñían la secuencia de intereacción entre actores, sus creencias y elecciones disponibles, la estructura de la información, y los rendimientos de cada uno de los individuos u organizaciones. A su vez, desde esta misma aproximación, el estudio se torna explícitamente comparativo, generando predicciones en el comportamiento político y los resultados de diseños institucionales alternativos (por ejemplo, los efectos de dos tipos de relaciones entre el ejecutivo y el legislativo o entre instituciones electorales en países diferentes). En esta línea, por ejemplo, se sitúan los trabajos de Londregan (2000) sobre las relaciones ejecutivo-legislativo en Chile o de Eskridge (1992) sobre el papel estratégico de la Corte Suprema de los Estados Unidos en la expansión de los derechos civiles.
Más recientemente, otros estudios han empezado a conceptualizar las instituciones como endógenas, donde pasan a considerarse la variable dependiente del estudio. De esta forma, las instituciones políticas son concebidas como coaliciones distributivas de actores estratégicos que cambian en la medida en que estos divisan otros arreglos de poder. Así, esta perspectiva permite analizar qué condiciones llevan a los actores estratégicos a cambiar los arreglos institucionales establecidos, lo que, a su vez, permite fundamentar microanalíticamente fenómenos macropolíticos o sociológicos como las transiciones a la democracia (Colomer, 1995; Weingast, 2000; Prezeworski, 2000) o los conflictos étnicos (Fearon, 1994).
Estas dos perspectivas complementarias, pueden resultar de gran importancia en estudios futuros de la gobernabilidad. Así, la transformación de las demandas y preferencias a través de las instituciones en políticas, requiere del estudio de cómo se forman las instituciones (aproximación endógena) que mejores resultados producen en términos de evitar crisis o fomentar políticas (aproximación exógena). Esto puede ayudar a aclarar analíticamente el vínculo entre aquellas instituciones que Linz (1990) y Lijphart (1995) consideran que producen mejor gobernabilidad (en términos sobre todo negativos) - y que son los parlamentarismos con una representación moderadamente proporcional -, y los efectos producidos por estas instituciones en términos de políticas. No obstante, como se ha insistido, resta todavía mucho camino por recorrer y todavía son enormemente variados los casos y las condiciones a analizar para tener un mapa completo de la gobernabilidad. Este artículo sólo ha pretendido resultar útil como guía para reconocer el camino recorrido hasta el momento y sentar las bases para vislumbrar el destino de los futuros pasos a recorrer.




5 Conclusiones


 La gobernabilidad esta enfocada en la eficacia del estado, buscando a través de la generación de leyes satisfacer las demandas ciudadanas. Surge para designar la consolidación de la democracia. 

La gobernanza esta referida a una labor más eficiente del estado buscando la relación con los actores estratégicos. 

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